Bueno, ahora ya tenemos un borrador con un texto concreto de modificación de la ley de costas (Ver post anterior). Mi opinión es que el Colegio debería tener un criterio sobre este texto –y los que sigan- a partir de lo que propone. Es decir, no confundir objetivos -implícitos y explícitos, tanto de la ley vigente como de la modificación propuesta- con los instrumentos propuestos para estos objetivos. Personalmente comparto los temores a una relajación de la ley, y a un aumento de la ocupación indiscriminada de la costa, pero creo que esta preocupación no debe llevarnos a una defensa de la inmutabilidad de la ley vigente y a la oposición a cualquier cambio. Creo que la ley actual presenta algunas deficiencias, y me parece más honrado, más práctico y más inteligente reconocerlas, razonarlas, y intentar buscar soluciones, que no una defensa numantina que invalida las críticas razonables. No creo que una ley cuyos objetivos comparto –la actual- sea toda ella un dechado de perfecciones, ni creo que una modificación de la ley –esta propuesta, que veo con recelo por sus intenciones- no tenga algún apartado a considerar, ni que sea en el diagnóstico, aunque no comparta el tratamiento.

Lo que sigue son mis opiniones personales, a partir de una primera lectura del borrador, que sería oportuno profundizar. Pero creo que comenzar con aportaciones concretas puede animar un poco el debate, y ayudar a formar un criterio más compartido que pueda asumir el Colegio, si es que quiere hacerlo.

Con carácter previo. La ley vigente me parecía equivocada en cuanto excesivamente uniforme. No porque no comparta la voluntad de protección, sino porque me parece una simpleza que se ignoren las muchas diferencias existentes en los tipos de costa. Tanto desde el punto de vista físico como en el poblamiento generado o en las actividades que en ella se desarrollan. La modificación propuesta reconoce muy tímidamente este hecho, pero lo hace poco, mal, y sin que sepamos cómo lo justifica. Creo que este aspecto –el de la uniformidad legal ante la no uniformidad real del hecho regulado- es el que más debería interesarnos como geógrafos, por cuanto debería suponer una lectura integral del territorio, atendiendo aspectos físicos, sociales, económicos, etc, propios de la geografía.

Así, la excepción que se hace sobre las rías –de hecho, la única- sigue el mismo patrón uniforme, y no parece que sea fruto de un análisis exhaustivo de la situación real de la costa. Y algo parecido sucede con la posible legalización de núcleos urbanos en zona de servidumbre, que puede ser un coladero de urbanizaciones ilegales, más grave aun si lo combinamos con la revisión –me temo que a la peor- de los deslindes ya realizados.

Paso a comentar las modificaciones. En algunos casos no comento nada porque son menores, o derivadas de otras ya comentadas.

Modificación artículo 3 (definición del dominio público).

– Cuando se refiere a “referencias comprobadas” debería ser más explícito (aunque esa es materia de reglamento).

– Igualmente cuando se refiere a las “partes” de terrenos bajos inundables. Una parte puede ser muy pequeña.

– La admisión de los terrenos inundables artificialmente por obras debería limitarse a las obras legales.

– El tratamiento dado a las dunas distingue las que están “en desarrollo, desplazamiento o evolución”. No soy experto, pero creo que las dunas siempre están en evolución. Otra cosa es que ésta sea más o menos rápida.

Modificación artículo 11 (inscripción del deslinde en el Registro de la Propiedad). Me parece una buena medida para mayor seguridad jurídica.

Modificación artículo 13 (efectos y modificación del deslinde). En cuanto a la continuidad de las actividades que, por la práctica del deslinde, quedan incluidas en el dominio público, creo que deberían:

– Ceñirse a las actividades y construcciones debidamente legalizadas.

– La continuidad de los aprovechamientos debería estar condicionada a los que sean compatibles con las exigencias de protección.

– La limitación a las obras (no aumento de volumen, altura y superficie) debería incluir que tampoco puede darse un cambio de uso sustancial.

Modificación artículo 23 (zona de servidumbre). Introduce la excepción a las rías. A pesar de ver razonable un tratamiento específico, como ya he dicho, creo que debería condicionarse a un estudio previo de la realidad litoral, en términos parecidos a las evaluaciones de impacto ambiental en cuanto a contenido y a participación

Modificación artículo 25 (actividades permitidas). Creo que deberían condicionarse más a la inexistencia de espacios alternativos fuera de la zona de dominio o de servidumbre. En cuanto a la publicidad, permitir sólo la de la propia actividad (el redactado propuesto es ambiguo) y limitarla en su posible impacto paisajístico (en algunas comunidades se han desarrollado normativas ad hoc).

Modificación artículo 33 (uso de las playas). Introduce el concepto de “playas urbanas” (no lo he encontrado en la ley vigente ni en el reglamento, pero puede que se me haya pasado). No queda claro si son de aplicación los límites del punto 4 del mismo artículo, no modificado. Se refiere a los chiringuitos, ahora con una limitación de 150 m2 como máximo, y la mitad de la playa. En este caso, creo que también habría que ser más flexible, en la medida –y otra vez me remito a la nota previa- que no todas las playas son iguales. En cambio, veo pocas limitaciones –quizás están en el reglamento, pero creo que una referencia en la ley sería oportuna- en aspectos como las instalaciones fijas o desmontables, el suministro de agua y de energía, los residuos, etc.

Modificación del artículo 38 (permite la publicidad, con carácter excepcional). Creo que debería limitarse a la visual (y prohibir la acústica, aunque sea utópico pretender algo menos de ruido en las playas) y que se refieran a la actividad (vamos, que no puedan anunciar a voz en grito la discoteca de turno… que no está –ni debe estar- en la playa).

Modificación del artículo 49 (ampliación de la concesión de puertos y vías de transporte en dominio público a 75 años). ¿Se supone que amplía el plazo de las concesiones existentes? ¿A partir de ahora o desde que fueron autorizadas? ¿Con que repercusiones sobre el cálculo de cánones (por ejemplo, en la repercusión a los amarres)?.

Modificación del artículo 66 (ampliación del plazo de concesión a 75 años; si se refiere a explotación de recursos mineros o energéticos, puede ampliarse hasta el plazo de la concesión de los recursos). Se supone que se resolverá en el reglamento, pero debería quedar claro –aunque me temo lo peor- a partir de cuándo comienza el cómputo de los 75 años como máximo: ¿de la prórroga? ¿De la segunda concesión? ¿De la primera?. Y, en todo caso –y como se ha hecho en otros puntos de la ley- supeditada a evaluación ambiental.

Modificación del artículo 70 (posibilidad de la transmisión de las concesiones). Teniendo en cuenta que la condición de concesión en dominio público debe figurar en el Registro de la Propiedad –es decir, que no hay indefensión de terceros- me parece razonable, aunque debería figurar de modo explícito el derecho de tanteo y retracto por parte de la administración pública.

Modificación del artículo 84 (determinación del canon de autorizaciones y concesiones).

– Calcula una media (en algunos casos) de los cánones en el término municipal. Sería más razonable en el tramo de costa homogéneo, que puede coincidir o no con el término municipal.

– La estimación de beneficios se hace con la información del solicitante y con la que pueda recabar la administración. La administración debería recabar esa información independiente en cualquier caso y no como posibilidad.

– Permite una reducción del canon a las concesiones a entidades náutico-deportivas sin ánimo de lucro. Debería garantizarse la relación entre reducción y actividades –no sólo entidades- sin ánimo de lucro (por ejemplo, una entidad sin ánimo de lucro puede incluir un restaurante).

– Permite una reducción del canon a las actividades de acuicultura adheridas al EMAS o con un sistema de gestión ambiental ISO 14001. Estos requisitos deberían ser obligatorios en las nuevas concesiones.

Modificación del artículo 119 (suspensión de actos municipales). Vulnera el principio de autonomía local.

Modificación de la DT 1ª (condiciona la concesión de terrenos de dominio público dedicados a industria extractiva, energética, química, petroquímica, textil y papelera, a un informe ambiental). Debería garantizarse que el informe sigue lo previsto –contenido, participación, etc- en la normativa de evaluación ambiental.

Modificación de la DT 4ª (obras permitidas en las concesiones). Además de no aumentar el volumen, altura y superficie, debería condicionarse al mismo uso sustancial. Y para aplicar correctamente estas previsiones, previamente debería hacerse un inventario de lo existente, y de su legalidad.

Adición de una DA 10ª (legalización de la existencia de urbanizaciones con canales). Define y regula las nuevas urbanizaciones con canales navegables, con condiciones. La pregunta es si se considera conveniente que este tipo de urbanizaciones aumente.

Adición de una DA 11ª (regula la situación de los Bienes de interés cultural en zona de dominio público o de servidumbre). Sería conveniente una aclaración sobre si se refiere a los existentes, o si se abre una vía para legalizar a través de la declaración como BIC.

Nuevo artículo. Prórroga de las concesiones para un nuevo período de 75 años. Prevé un informe ambiental para las concesiones de industria extractiva, energética, química, petroquímica, textil y papelera. Este informe debería cumplir explícitamente las exigencias –formales, documentales, de contenido, de participación- de las evaluaciones de impacto ambiental.

DA 2ª del borrador (revisión de los deslindes). Prevé la revisión de los deslindes cuando no se haya alcanzado la línea de los mayores temporales conocidos al menos cinco veces en los diez años anteriores al deslinde. Este plazo parece muy reducido, sobre todo si lo ponemos en relación al cálculo de la inundabilidad (500 años!) u otros. No soy experto, pero creo que un período de cincuenta años sería mucho más razonable. Eso sin perjuicio que el criterio del nuevo deslinde debería ser muy restrictivo.

DA 4ª (régimen específico de Formentera). Esta previsión es el reconocimiento que no toda la costa es igual pero por lo que se ve, sólo la de Formentera…. El deslinde, en este caso, es menos exigente, aunque los plazos para tener en cuenta los temporales ordinarios también parecen excesivamente cortos (cinco años). Me gustaría conocer la opinión de la delegación balear.

DA 6ª (exclusión de determinados núcleos de población del dominio público). No se sabe con qué criterios se han escogido estos núcleos, y menos si ha sido producto de un análisis territorial previo.

DT 2ª (legalización de núcleos no clasificados como urbanos). La legalización debería limitarse a las áreas efectivamente consolidadas por la edificación –no “en la mitad de la superficie”- y con título legal para ello. Se trata de resolver situaciones reales, no expectativas, ni ilegalidades. Por otra parte, el proceso de legalización debería ser público.

Robert Casadevall
Colegiado núm. 11
Tarragona

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Uno de los proyectos varias veces anunciado del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente es el de la reforma de la actual Ley de Costas. Esta reforma se justifica por la necesidad de clarificar determinados aspectos de su aplicación, para una mayor seguridad jurídica y resolución de conflictos con la propiedad, y para facilitar determinadas actividades y dinamizar la economía. Algunas de estas razones de fondo –independientemente de su concreción- ya se plasmaron en las conclusiones del denominado Informe Auken del Parlamento Europeo.

En estos momentos parece prematuro pronunciarse sobre una reforma cuyo contenido no se conoce, más allá de algunas líneas maestras que más definen objetivos que las estrategias a aplicar. Aun no se ha presentado ningún borrador de anteproyecto, ni tenemos conocimiento de documentos preparatorios, ni sabemos si el Ministerio ha iniciado o no algún tipo de consulta con organizaciones del sector, incluidos los colegios profesionales (en este caso, con el Colegio de Geógrafos no lo ha hecho).

Sin embargo, creemos que ya debemos abrir un proceso para definir la postura del Colegio. Como profesionales del territorio –no exclusivos, pero sí ejercientes con el mismo derecho que otros colectivos- tenemos una obligación moral de manifestar nuestro criterio sobre cómo y para qué debe intervenirse en un elemento singular y frágil del territorio como es la costa. Y como profesionales debemos hacerlo con la máxima seriedad y solvencia, con datos, argumentos y análisis.

La posición que adopte el Colegio, no como reacción a una propuesta de modificación, sino como aportación profesional para una buena práctica en la gestión territorial, debe ser producto del conocimiento y experiencia del colectivo. Por este motivo abrimos este proceso participativo, para poder conocer y debatir opiniones y propuestas. Y sin esperar a un proyecto formal, debemos comenzar por conocer el punto de partida y aquello que se ha esgrimido para sustentar la necesidad de la modificación, para comenzar a elaborar una opinión que sea activa, propositiva, y argumentada.
Invitamos, pues, a tod@s l@s geograf@s colegiad@s a sumarse a esta iniciativa y a participar.

SITUACIÓN ACTUAL. NUESTRO PUNTO DE PARTIDA PARA EL DEBATE

Situación actual y propuestas para un debate

1. La Ley de Costas de 1988

Situación actual

Objetivos de la ley

La ley tiene por objeto la determinación, protección, utilización y mantenimiento del dominio público marítimo-terrestre, y especialmente de la ribera del mar. Obliga a la administración pública a perseguir los siguientes fines:

Realizar el deslinde el dominio público marítimo-terrestre, y asegurar la integridad y adecuada conservación de este, adoptando, en su caso, las medidas de protección y restauración necesarias.

Garantizar el uso público del mar, de su ribera y del resto del dominio público marítimo-terrestre, sin más excepciones que las derivadas de razones de interés público debidamente justificadas.

Regular la utilización racional de estos bienes en términos acordes con su naturaleza, sus fines y con el respeto al paisaje, al medio ambiente y al patrimonio histórico.

Conseguir y mantener un adecuado nivel de calidad de las aguas y de la ribera del mar.

Deslinde del dominio público marítimo-terrestre

La ley establece la necesidad de realizar un deslinde del dominio público marítimo-terrestre, es decir, establecer una línea que determine el límite entre el terreno que pertenece al mar y las playas, y que es de carácter público; y el terreno interior, susceptible de pertenecer y ser gestionado por particulares. La consideración de titularidad pública del mar y las playas no emana de esta ley, sino que está recogida en la Constitución Española de 1978.

La realización de este deslinde corresponde a las delegaciones provinciales de la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, dependiente del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente. El deslinde se puede iniciar de oficio o a petición de cualquier parte interesada, pero no tiene por qué realizarse si nadie lo solicita. Ello implica que no todo el litoral se encuentra deslindado, siendo el porcentaje de deslinde completado muy diferente según la zona. En ocasiones, el deslinde puede ser actualizado, lo que conlleva la elaboración desde el principio desde el proceso de deslindado.

Como dominio público, el terreno delimitado en el deslinde realizado no puede ser ocupado sin autorización. La ocupación sólo se permite para aquellos elementos de interés público que por su naturaleza no puedan tener otra ocupación, como es el caso de los puertos.

Servidumbres

Además de la zona que pertenece al dominio público, la ley establece que el terreno inmediato a la ribera del mar que no es parte de dominio público está afectado por una serie de servidumbres. Normalmente las zonas afectadas a estas servidumbres forman franjas paralelas a la ribera del mar.

Servidumbre de protección

Es la más extensa y su labor es proporcionar protección a la costa. En general, recae sobre una franja de 100 metros medida tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar, aunque esta extensión puede ser ampliada en determinados casos hasta los 200 metros y se reduce a 20 metros en los terrenos ya clasificados como suelo urbano cuando la ley entró en vigor.

Son numerosas las acciones prohibidas en esta zona: levantar un cercado o cualquier tipo de cerramiento, construir edificaciones realizadas a residencia o habitación, construir o modificar vías interurbanas, tender líneas de alta tensión, verter residuos, la publicidad, o las actividades que impliquen la destrucción de yacimientos de áridos. Algunas actividades pueden ser autorizadas por razones de utilidad públicas debidamente acreditadas. Se admiten sin autorización algunos usos, como el cultivo o las instalaciones deportivas descubiertas.

Servidumbre de tránsito

Tiene como objetivo permitir la libre circulación de los ciudadanos a lo largo de la costa. Recae sobre una franja de 6 metros, medidos tierra adentro a partir del límite interior de la ribera del mar, aunque en lugares de tránsito difícil o peligroso dicha anchura podrá ampliarse en lo que resulte necesario, hasta un máximo de 20 metros.
Esta zona deberá dejarse permanentemente expedita para el paso público peatonal y para los vehículos de vigilancia y salvamento, salvo en espacios especialmente protegidos.

Servidumbre de acceso al mar

A diferencia de las anteriores no se configura como una franja paralela al mar, sino que se establece en varios puntos a lo largo de la costa para garantizar el acceso público y gratuito al mar. En zonas urbanas y urbanizables los accesos peatonales deben distanciarse entre sí un máximo de 200 metros, y los rodados, un máximo de 500.

La servidumbre recae sobre los terrenos colindantes o contiguos al dominio público marítimo-terrestre, en la longitud y anchura que demanden la naturaleza y finalidad del acceso. Su tamaño debe ser el necesario para garantizar su función, y no se permitire interrumpir el acceso al mar si no se proporciona un acceso alternativo con la misma eficacia. Cuando se elaboran los planes y normas de ordenación territorial y urbanística se debe considerar suficientes accesos al mar y aparcamientos, fuera del dominio público marítimo-terrestre.

2. El informe Auken

El Parlamento Europeo, el 26 de marzo de 2009, aprobó una resolución sobre el impacto de, la urbanización extensiva en España en relación a los derechos individuales de los ciudadanos europeos y al impacto sobre el medio ambiente. La resolución se toma a raíz del Informe elaborado por la diputada verde danesa Margrete Auken.

Esta resolución es una de los fundamentos de la modificación de la Ley de Costas (la pide explícitamente en su petición número 22). La resolución trata básicamente dos cuestiones:

– La vulneración de los derechos individuales de propietarios de edificaciones realizadas con presunción de legalidad.
– La vulneración de directivas europeas relativas al medio ambiente.

Es decir, que no sólo trata de los problemas de propietarios –se supone que actuando de buena fe- de edificaciones incluidas en las zonas de protección o en el mismo domino público, sino que también incide en la mala planificación, en la medida que ha posibilitado estos casos, y que ha vulnerado directivas de protección.

Especialmente importantes las peticiones 2, 3, 6, 20, 21, 22, 26 y 30 de la Resolución.

El contenido del informe Auken es uno de los motivos aducidos para la reforma de la Ley de Costas.

3. Temas que proponemos a debatir (aunque, sin saber cuál va a ser la orientación de la reforma, es difícil).

– Homogeneidad de las prescripciones (dominio, servidumbre, protección) en todo tipo de costa, o bien posible distinción. La costa española no es igual, pero la Ley actual hace una propuesta uniforme (por ejemplo, en los caminos de ronda o en la promoción de paseos marítimos). ¿Debería haber un régimen más flexible en función de las características de la costa?

– Usos admitidos en cada tipo de suelo. Las manifestaciones del Gobierno apuntan a “facilitar la actividad económica”. ¿Qué se entiende por actividad económica? ¿Un hotel, por ejemplo el Algarrobico –por decir algo- es “actividad económica admisible?.

– Relación costa-ciudad (o, en todo caso, hábitat urbano). La segunda línea de costa –más allá del dominio público y de la zona de protección- tampoco es uniforme, ni la relación entre esas zonas es única ¿Cómo debe regularse para un buen uso y protección de la costa, compatible con un buen uso urbano?

– Políticas pro-activas de protección y desarrollo de la costa (experiencias tipo Plan de ordenación del litoral, de Cantabria, o Plan director del sistema costero de Catalunya. ¿Hay más?).

Es importante hacer notar que el informe Auken trata de los derechos de los propietarios legales de edificaciones en suelo afectado por la aplicación de la Ley, pero también arremete contra determinadas prácticas e incluso figuras legales que favorecen la especulación, y hace una serie de propuestas de metodología (vide punto 6, por ejemplo).

DOCUMENTACIÓN DE APOYO

Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento general para desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas.

Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas.

Informe Auken sobre el impacto de la urbanización extensiva en España en los derechos individuales de los ciudadanos europeos, el medio ambiente y la aplicación del Derecho comunitario, con fundamento en determinadas peticiones recibidas. (2008/2248(INI))

Diario de sesiones Nº41 (9 de abril de 2012) de la comisión de medio ambiente y cambio climático del senado (lo que importa está en las páginas 4 a 6)(pdf).